De Peueraar 33, mei 1993
Auteur: Ellen de Waard e.a.
In december 1992 verscheen de notitie "Allemaal Leidenaars" van de gemeente Leiden. In deze notitie wordt een aanzet gemaakt voor een nieuw allochtonenbeleid in Leiden. Vorige maand deed De Peueraar verslag van de kritiek van verschillende zelforganisaties van migranten op dit stuk. Deze maand hebben we Arjan Vermeulen, directeur van de Sociale Dienst, geïnterviewd over de notitie. Hij was de coördinator van de groep ambtenaren die "Allemaal Leidenaars" heeft opgesteld.
Kun je vertellen hoe en waarom deze notitie tot stand is gekomen, en wat de status ervan is?
"Naar aanleiding van het raadsdebat op de anti-racismedag, 21 maart 1992, werd duidelijk dat we als gemeente Leiden ons allochtonenbeleid weer eens tegen het daglicht moesten houden. Het beleid werd door diverse directies, zoals onderwijs en welzijn, uitgevoerd. Men wilde dat het allochtonenbeleid meer integraal ingezet zou worden. De wethouder voor het minderhedenbeleid, Aart van Bochhove, heeft toen de bestuursopdracht gekregen om de uitgangspunten van het allochtonenbeleid opnieuw op een rijtje te zetten. We hebben toen gewerkt aan een plan voor Marokkaanse randgroepjongeren, maar men vond dit een onvoldoende inkleuring van het allochtonenbeleid.
Daarop is een clubje van ambtenaren bij elkaar geroepen waarvan ik de coördinatie op me genomen heb. De opdracht was om op korte termijn een nota te presenteren en dat is "Allemaal Leidenaars" geworden. In die ambtelijke groep waren diverse directies vertegenwoordigd, zoals die van onderwijs, welzijn en volkshuisvesting. Daarnaast namen de werkgroep sociale vernieuwing en ikzelf deel aan die groep.
De voornaamste kritiek op die nota is dat het teveel het karakter van een brainstormsessie heeft. Dat is waar, maar het is zeer gecompliceerd om een invulling te geven aan het allochtonenbeleid. Ook in andere steden is men daarmee aan het stoeien. Daarnaast verschilt Leiden ook nog eens met de grote steden waar veel grotere groepen allochtonen wonen. In die steden heeft men vrij zware coördinatiepunten voor het minderhedenbeleid en bestaan er doorlopende contacten met bijvoorbeeld het ministerie van Binnenlandse Zaken. Maar nergens is het ei van Columbus ontdekt en we zullen dan ook de ontwikkelingen moeten bijhouden en ons beleid constant moeten bijstellen."
De zelforganisaties hebben behoorlijk wat kritiek op de nota. Een belangrijk punt daarbij was dat ze helemaal niet betrokken zijn geweest bij de totstandkoming ervan.
"Het dilemma van de gemeente is dat als je in een heel vroeg stadium andere groepen erbij betrekt ze aan je vragen wat je visie is. Doe je het later, dan krijg je op je kop dat je anderen er niet bij betrokken hebt. Ik ben van mening dat je als gemeente zelf al iets op papier moet hebben staan. Dan kun je met elkaar in discussie. Het is een strategische en politieke keuze."
Wil dat zeggen dat de kaders dan al enigszins vastliggen?
"Ja, maar niet in die zin van "Dit is de wet, daar valt niet meer aan te tornen". Zoals ik al aangaf, is het allochtonenbeleid beleid dat doorlopend aan verandering onderhevig is door de maatschappelijke discussie. Voor wat betreft de uitwerking van de punten die in de nota zijn vastgelegd moet je in discussie met de zelforganisaties, politieke partijen, maatschappelijke organisaties, enzovoorts."
In de nota staat dat er een probleemgerichte aanpak moet komen in plaats van het huidige doelgroepenbeleid. Tegelijkertijd spreekt uit de nota dat allochtonen zich moeten aanpassen, zij zijn het probleem. Volgens ons komen de problemen van allochtonen in eerste instantie voort uit een samenleving die ze in een bepaalde positie drukt. Waarom wordt daar geen beleid op ontwikkeld?
"We willen af van de doelgroepenbenadering en hebben gekozen voor een meer probleemgerichte aanpak. Je stelt je te beperkt op als je onvoldoende de sociale omgeving en de maatschappelijke context in je beleid betrekt. Dat wil overigens niet zeggen dat je voor specifieke groepen geen aanvullend beleid moet formuleren. De allochtoon bestaat echter niet; er is een enorm verschil tussen allochtonen. Je moet evenwel constateren dat er bij sommige groepen sprake is van maatschappelijke achterstand. Dat moet je benoemen, daar moet je niet mistig over doen. Maar de invloed die de lokale politiek kan uitoefenen op verandering van de maatschappij en van structuren is uiterst marginaal.
Een voorbeeld daarvan is de discussie over witte en zwarte wijken. Jaren geleden koos de gemeente Rotterdam voor een spreidingsbeleid. Dat viel heel slecht. Nu geven allochtonen zelf aan dat ze die vorming van zwarte wijken willen tegengaan. Die ommezwaai in denken, dat ontstaat ineens. Het is heel moeilijk om daar als lokale overheid op te sturen. Effecten van beleid, zeker op het gebied van woonruimteverdeling, zijn pas na lange tijd zichtbaar."
Om even op dat huisvestingsbeleid door te gaan, de HTIB bijvoorbeeld is voorstander van een spreidingsbeleid. Dat komt natuurlijk voort uit de hele situatie waarin de Turkse gemeenschap zich bevindt. Ze wonen in slechte wijken, in de goedkoopste flats over het algemeen.
"Men heeft over het algemeen lagere lonen. Dat betekent dat je er als gemeente aan meewerkt dat ze in huizen komen te wonen met lage huren. Natuurlijk heb je dan geen gouden knoppen in de badkamer. Maar dat verschilt niks met andere groepen. Zo zit onze samenleving al tientallen jaren in elkaar."
Maar daar ligt dan ook de kritiek: er is een ongelijke verdeling en als je naar migranten kijkt, dan zijn zij oververtegenwoordigd in de onderste lagen van de samenleving.
"Dat is inderdaad een sociaal probleem. Met name de nieuwkomers hebben een enorme achterstand. Denk daarbij aan opleiding, sociale vaardigheden en taalproblemen. Er worden hier bovendien enorme eisen gesteld aan de productiviteit van mensen. Je ziet bij Nederlanders in soortgelijke situaties precies hetzelfde. Denk maar aan de gezinnen in Leiden-Noord waar bijna generatie op generatie mensen een uitkering hebben. Die missen dus ook op de een of andere manier de boot. Voor wat betreft huisvesting zie je vaak dat er een natuurlijke beweging is van mensen om op zoek te gaan naar een woonomgeving waar je gelijkwaardigen tegenkomt."
Uit het onderzoek "Thuis in de wijk" van de Leidse universiteit naar woonwensen van Turkse, Marokkaanse en Surinaamse Leidenaars blijkt juist dat allochtonen graag willen verhuizen en tussen andere Nederlanders willen zitten, omdat concentratie stigmatisering met zich meebrengt. Bovendien denken ze dat zo hun kans op integratie het grootst is. Je kunt dus niet zwart-wit stellen dat allochtonen perse bij elkaar willen wonen.
"Wat ik hooguit wil aangeven is dat je bepaalde ontwikkelingen hebt gezien, ook in die groeperingen zelf, waardoor het heel goed verklaarbaar is waarom er in bepaalde wijken meer allochtonen bij elkaar wonen. Het is een effect van het beleid waar ze zelf voorstander van waren. En er is een verschil tussen wat maatschappelijke organisaties en zelforganisaties roepen en het gedrag van individuen. Hoe sterk moet een overheid bepalen waar mensen mogen of kunnen wonen? Hoeveel individuele vrijheid heb je om zelf te kiezen?"
Die keuze wordt natuurlijk bepaald door de hoogte van je inkomen.
"Als je die stelling vasthoudt, dan betekent dat de invloed van de lokale overheid daarop uiterst marginaal is. Want wie bepaalt inkomens? Niet de gemeente Leiden. Als je kijkt naar de ambtelijke mogelijkheden, dan kunnen we alleen adviseren en uiteindelijk worden in de politieke partijen de keuzes gemaakt."
Het bevreemdt ons dat er in de nota nauwelijks iets over racisme als mogelijke oorzaak van problemen van allochtonen gezegd wordt. Het enige dat jullie erop verzonnen hebben is een "lik-op stuk-beleid": mensen met klachten over racisme kunnen naar het Meldpunt Discriminatie Leiden.
"Een manier om discriminatie tegen te gaan is te werken aan sociale acceptatie. Je moet uitkijken dat je als gemeente met je beleid geen negatieve reacties oproept, want dan span je het paard achter de wagen. Er moet naar gekeken worden in welke mate de gemeente, bijvoorbeeld als werkgever, een voorbeeldfunctie kan vervullen. We vonden "sociale acceptatie" een goede invulling voor de bestrijding van discriminatie. Naar aanleiding van de inspraakreacties op de notitie en na intern overleg zal er in ieder geval aandacht besteed worden aan een anti-discriminatiecode, bijvoorbeeld in het onderwijs. In die richting kan de gemeente zelf ook iets betekenen."
Wat ons opviel is dat er wel een algemeen verhaal over sociale acceptatie is, maar dat de nadruk ligt op het feit dat allochtonen een achterstand moeten inlopen, dat allochtonen de Nederlandse taal moeten leren, dat allochtonen moeten integreren. Wat wordt er dan van de Nederlandse samenleving verwacht?
"Het punt is nu eenmaal dat allochtonen in een achterstandssituatie verkeren en dan zullen ze er zelf in moeten investeren om dat in te lopen. Tegelijkertijd discussieert de gemeente met de sociale partners. Ik ben zelf een groot voorstander van het instrument "contract compliance". De overheid kan als opdrachtgever of als werkgever verplichten dat een bepaald percentage van de werknemers uit allochtonen moet bestaan. Maar die discussie kan in Nederland amper gevoerd worden."
Hierbij denken wij aan de positieve actie voor vrouwen. Hebben allochtonen dan geen goede lobby om dit soort zaken te bewerkstelligen? Het gaat natuurlijk wel om een veel kleinere groep.
"Inderdaad, ik denk dat er geen goede lobby is. De vrouwen, zeker die de positieve actie introduceerden, waren zeer goed opgeleid, laten we wel wezen. Die groep heeft hier als eerste van geprofiteerd en wist waar je moest zijn om bij het machtscentrum te komen."
Er wordt in de nota weinig aandacht besteed aan openbare orde. Toch is er erg veel aan de hand. Er worden racistische leuzen geschilderd, er zijn klachten over racisme en de legitimatieplicht zit er aan te komen. Allochtonen, legaal dan wel illegaal, hebben daar voor een groot deel mee te maken.
"We hebben ons eigenlijk geconcentreerd op het beleid dat door de stadhuisdirecties gevoerd wordt. Verder zijn we met het stuk over die randgroepjongeren gekomen, waarin bij de aanpak van de problemen ook het hulpverleningsaanbod aan de orde kwam. Thema's die verder nog rond openbare orde spelen, hebben we niet meegenomen in onze nota."
Het is al jaren bekend dat ook de politie niet verschoond is van racisme.
"Je moet niet vergeten dat bij al dit soort grote organisaties alle soorten opvattingen die in de samenleving voorkomen, ook daar terug te vinden zijn. Waarbij je hooguit als management kunt zeggen dat je als werknemer de overheid vertegenwoordigt, dus alles wat jouw privé-mening is moet je voor je houden."
Dat missen we nu juist in de nota. Dit zijn toch juist dingen waarin de gemeente het voortouw kan nemen!
"We hebben daar niet zo bij stilgestaan bij de voorbereiding van de nota. We gaan daar nog wel aandacht aan besteden. We willen de al genoemde anti-discriminatiecode dus ook gaan gebruiken in andere gemeentelijke organisaties en directies. Ik weet nog niet hoe dat uitgewerkt zal worden. Daarnaast is de campagne "Leiden, stad van vluchtelingen' een manier om sociale acceptatie te verhogen."
In de nota wordt gesteld dat in de toekomst de subsidie aan zelforganisaties meer gekoppeld gaat worden aan prestaties. In de praktijk staan zelforganisaties nogal eens tegenover de gemeente, bijvoorbeeld bij beleidsontwikkeling. Wie bepaalt er wat goede prestaties zijn?
"In z'n algemeenheid geldt dat als je subsidie verleent, de politiek dan roept "We willen een beter inzicht in wat er met dat geld gebeurt". Dat wil niet zeggen dat als je kritisch bent dat je dan geen subsidie meer kunt krijgen. Je moet formuleren wat je wilt, wat je acties zijn geweest en daarover rapporteren. Op een gegeven moment wordt er door de politiek bepaald of je nog in aanmerking voor geld komt."
Omdat het zo expliciet in de nota vermeld wordt, lijkt het alsof de zelforganisaties niet voldoende presteren.
"Als ik heel eerlijk antwoord geef, dan wordt er wisselend over gedacht. Het is bij deze werksoort moeilijk vast te stellen wanneer je nu effectief bezig bent. Maar de regels zijn voor iedereen hetzelfde. Dezelfde twijfels hoor je ook over bijvoorbeeld jongerencentra."
Het gevaar is dat de gemeente met subsidiedruk dingen kan sturen.
"Jij noemt het "gevaar". De gemeenteraad vindt dat nodig. Dat is afhankelijk van de stoel waarop je zit. Ik ben van mening dat als je je doelen helder formuleert, er tenminste een discussie kan ontstaan, ongeacht of je het er als gemeente mee eens bent of niet. Deze nota heeft een algemeen karakter en zal nog verder geconcretiseerd moeten worden. Op basis daarvan zal aangegeven moeten worden aan welke voorwaarden bijvoorbeeld zelforganisaties moeten voldoen bij de uitoefening van het allochtonenbeleid. Maar ook dat geldt voor de verschillende directies die dit beleid moeten gaan uitvoeren."
Op landelijk en Europees niveau wordt de tweedeling in de samenleving tussen kansrijken en kansarmen steeds meer verscherpt. Als je daar deze nota naast legt, dan lijkt de gemeente alleen maar wat te kunnen rommelen in de marge van de grote politiek. Hoe kijk je daar zelf tegen aan?
"Als je constateert dat maatschappelijke achterstand bestaat, dan moet je altijd de vraag stellen "Wat kan de gemeente op lokaal niveau doen?". Als je kijkt naar de inkomenspolitiek, dan is het enige dat wij kunnen doen - en ik vind ook dat we daar enorm in investeren - te zorgen dat de arbeidsmarktpositie van allochtonen in de Leidse regio verbetert. Er zijn steeds meer werkloze allochtonen die kwalitatief beter werk krijgen. Maar tegelijkertijd is de instroom allochtonen in de groep werklozen onevenredig groot. Het is een soort dweilen met de kraan open. Ik vind dat je je enorm moet inspannen om voor individuen of voor de groepen binnen je eigen gemeentegrenzen alles uit de kast te halen wat maar mogelijk is om te werken aan positieverbetering. Het eerste dat daarvoor nodig is, is aan werk komen. Dat is de snelste manier om je inkomen te verkrijgen en dus je positie te verbeteren. Het lastige is alleen dat de arbeidsmarktontwikkelingen zo internationaal verweven zijn. Daar hebben wij op lokaal niveau weinig invloed op uit te oefenen. We werken goed samen met het Arbeidsbureau, regionale arbeidsvoorziening, uitzendbureaus en scholingsinstituten. Ook moet je goed inzicht hebben in je doelgroep en kijken wat de regionale arbeidsmarktmogelijkheden zijn. Verder ben je volstrekt afhankelijk - zelfs Nederland kan het als land niet sturen - van de internationale ontwikkelingen."
Het Leidse economische beleid richt zich voor een belangrijk deel op de zogenaamde kenniscentra (Bio Sciencepark, Medi Park, en dergelijke) waar allochtonen niet zomaar komen te werken, of het moet als schoonmaker zijn.
"Dat is wel zo, maar die keuze wordt mede ingegeven omdat de industrieterreinen hier maar beperkt zijn. Hoe kan je dan zo efficiënt mogelijk omgaan met de beschikbare grond? Het beleid dat hier wordt ingezet, is er inderdaad een van de kenniscentra, in de hoop dat dit een uitstralingseffect heeft naar de toeleveringsbedrijven. Daar zouden de wat meer eenvoudige werkzaamheden verricht kunnen worden. Daarnaast moet je met het zoeken naar werk natuurlijk niet ophouden bij de gemeentegrenzen.
In Leiden redeneren we al haast niet meer op lokaal niveau, maar meer op regionaal niveau. En die schaal wordt steeds groter. Gezien het feit dat hier weinig bedrijfsruimte is, moet er een keuze gemaakt worden tussen grote terreinen of terreinen waar een groot aantal mensen kunnen werken. Dus het gaat er niet alleen om dat we kapitaalsintensieve bedrijven aantrekken, maar vooral ook arbeidsintensieve."