De Fabel van de illegaal 32, december 1998/januari 1999
Auteur: Jelle van Buuren
Europa heeft haar oostgrenzen onderhand flink dichtgespijkerd. De aandacht verlegt zich nu naar de zuidelijke grenzen. Met wortel en stok probeert de Europese Unie (EU) haar zuiderburen voor het Europese migratiekarretje te spannen.
Begin maart 1998 vervoegde zich een hoge delegatie Europese ambtenaren bij hun Turkse collega's. De ambtenaren, afkomstig uit werkgroepen die vallen onder de Europese Raad van Justitie en Binnenlandse Zaken, kwamen in Ankara een delicate kwestie bespreken: hoe kon worden voorkomen dat Koerdische vluchtelingen voet aan Europese wal zetten?
Aanleiding voor het diplomatieke topoverleg was de komst van nog geen 2000 Iraaks-Koerdische vluchtelingen, die rond de jaarwisseling in wrakke bootjes de oversteek naar Italië maakten. Ze ontvluchtten de oorlog in Noord-Irak en Zuid-Oost-Turkije, het gebied dat te boek staat als de hogedrukpan van de internationale politiek.
In de Europese hoofdsteden leidde de komst van de vluchtelingen tot paniekerige taferelen. In Duitsland, Oostenrijk en Nederland werden de grenstroepen gemobiliseerd en werd gedreigd de grenzen dicht te gooien. Het kersverse Schengen-lid Italië kreeg zware kritiek omdat het zijn buitengrenzen niet goed zou bewaken. In diplomatieke en minder diplomatieke bewoordingen jutten de Schengen-partners elkaar op om de zware beproeving die het oude continent te wachten stond, tot een goed einde te brengen.
Detentiecentra
De Europese topdelegatie in Ankara stond een ambitieus doel voor ogen. De EU onderzocht de mogelijkheid om tot "regionale oplossingen" te komen. Uit een vertrouwelijk verslag van de besprekingen die in Ankara werden gevoerd, wordt duidelijk wat achter de enigszins raadselachtige term "regionale oplossing" schuil gaat. De EU wil Turkije de helpende hand bieden bij het versterken van haar grensbewaking, het opsporen van valse documenten, het verwijderen van illegale migranten en het bestrijden van mensensmokkelaars.
Maar de EU, zo blijkt uit het verslag, biedt ook financiële en technische steun aan bij de oprichting van detentiecentra voor (illegale) migranten. Saillant detail is dat de Turkse ambtenaren onomwonden verklaarden bij deze detentiecentra geen bemoeienis te wensen van de UNHCR, de vluchtelingenorganisatie van de Verenigde Naties. Turkije vond dat "niet gepast, aangezien alleen illegale migranten worden opgesloten. Ook spraken zij zich uit tegen nauwere samenwerking met de UNHCR in het algemeen op dit gebied", vermeldt het verslag.
Nu staat Turkije niet alleen te boek als een land dat het niet zo nauw neemt met de mensenrechten, het heeft ook een reputatie te verdedigen waar het gaat om belabberde asielprocedures. Turkije verleent in principe alleen asiel aan vluchtelingen die uit Europa komen. Niet-Europese asielzoekers moeten zich binnen 5 dagen bij de politie melden, anders worden ze onmiddellijk verwijderd. Hun asielaanvraag wordt niet in behandeling genomen. De asielaanvragen van degenen die zich wel binnen vijf dagen melden, worden behandeld door de UNHCR. Vindt de UNHCR dat er asiel moet worden verleend, dan gaat men op zoek naar een ander land dat de vluchteling wil opnemen. Turkije weigert namelijk erkende, maar niet-Europese asielzoekers op te nemen.
Maar zelfs asielverlening door de UNHCR biedt nog geen zekerheid. In 1997 documenteerde Amnesty International nog 70 gevallen waarbij erkende vluchtelingen alsnog door de Turkse autoriteiten naar hun herkomstlanden waren verwijderd. In het internationale vluchtelingenrecht is dat een doodzonde: de bepaling van "non-refoulement", het verbod om vluchtelingen terug te sturen naar het land dat ze ontvlucht zijn, wordt als de pijler onder het asielrecht gezien.
Voor de Europese delegatie vormde dit alles echter geen beletsel om de Turkse plannen enthousiast te omarmen. "Het Voorzitterschap en de Europese Commissie gaven aan dat dit een project is waar Europese deskundigheid en financiële hulp uitkomst zouden kunnen bieden", aldus het verslag.
Cordon sanitaire
Voor de EU staat er veel op het spel. Turkije is het voornaamste transitland voor migranten en vluchtelingen die proberen naar Europa te komen. Niet alleen Koerden uit Turkije, maar ook Irakezen, Iraniërs, Afghanen, Tamils en Pakistani gebruiken de Balkan-route om een veilig heenkomen in Europa te vinden.
Sinds begin jaren 90 probeert de EU om al in een vroeg stadium te voorkomen dat vluchtelingen Europa weten te bereiken. Middels tal van juridische en praktische obstakels worden vluchtelingen geweerd. Aan haar oostgrenzen heeft de EU een cordon sanitaire gecreëerd door alle landen van Midden- en Oost-Europa tot "veilige landen" te bombarderen. Vluchtelingen die via Midden- en Oost-Europa de EU weten te bereiken, worden linea recta teruggestuurd naar deze "veilige landen".
Bovendien staan de meeste Oost- en Midden-Europese landen op de nominatie lid te worden van de EU. Hen wordt onder meer examen afgenomen op asiel- en migratiegebied. Kort samengevat komt het erop neer dat ze het gehele Europese asielbeleid moeten overnemen en omzetten in nationale wetgeving. Daarnaast investeert de EU in het "op orde" brengen van de grensbewaking van deze landen. "Voldoen aan de hoge Schengen-standaard op het gebied van binnenlandse veiligheid", wordt dat genoemd.
De EU probeert nu een vergelijkbaar slot op haar zuidgrenzen aan te brengen. Alleen is dat een veel gecompliceerder proces. Voor de Midden- en Oost-Europese landen wacht als beloning voor goed gedrag op asielgebied het lidmaatschap van de EU. Voor de landen aan de zuidgrens is een dergelijk lonkend perspectief niet weggelegd.
Barcelona-proces
Sinds november 1995 onderhandelt de EU wel volop met haar zuiderburen. In dit zogenaamde "Barcelona-proces" staan economische, financiële en handelsrelaties centraal. Doelstelling is om in 2010 een vrijhandelszone tot stand te brengen. De EU is bereid jaarlijks een financiële injectie van 1,5 miljard gulden te geven. Maar er staan ook andere zaken op de agenda. De befaamde cocktail van illegale immigratie, georganiseerde criminaliteit en terrorisme prijkt als vast onderdeel op de menukaart die de "Barcelona"-onderhandelaars onder ogen krijgen als ze aan de onderhandelingstafel aanschuiven.
De EU zet daarbij vooral in op betere grensbewaking en terugname-overeenkomsten voor illegalen en uitgeprocedeerden. Maar tot nu toe kan er nog niet van een bijster geslaagd proces gesproken worden. Gedeeltelijk wordt dat veroorzaakt door de grote verscheidenheid aan landen die meedoen aan het "Barcelona-proces". Zet Marokko, Algerije, Tunesië, Egypte, Turkije, Syrië, Jordanië, Cyprus, Libanon, Israël, Malta en het Palestijns zelfbestuur aan een en dezelfde tafel, en je hebt een brisante mix van landen die op voet van oorlog met elkaar verkeren en/of gewelddadige interne conflicten uitvechten.
Maar ook de landen van de EU betreden de onderhandelingen met geheel eigen agenda's. Voorop staan de economische belangen. Niet alle lidstaten zijn bereid deze onderhandelingen te belasten met moeizame bepalingen over de terugname van illegalen en uitgeprocedeerden. "Er wordt zeer verschillend gedacht over het opnemen van een terugnameplicht in handelspolitieke overeenkomsten omdat niet iedere lidstaat wordt geconfronteerd met dezelfde verwijderingsproblematiek", schreef de regering in 1996 aan de Tweede Kamer.
Omgekeerd bepleitten de mediterrane landen juist een versoepeling van migratie. Begin november 1998 waarschuwde Tunesië voor het verder dichten van de grenzen. "Open grenzen zijn nodig om te voorkomen dat de kloof tussen en in landen zich verdiept, waardoor marginalisering, uitsluiting, criminaliteit en instabiliteit wordt vergroot", stelde de Tunesische president Zine al-Abidine Ben Ali tijdens een congres over de uitdagingen van de 21e eeuw.
Inmiddels is binnen de EU wel afgesproken dat terugnamebepalingen een vast onderdeel moeten worden van handelsakkoorden. Maar de praktijk wil nog wel eens verschillen van de papieren uitgangspunten. Op voorstel van Nederland is wel afgesproken dat er najaar 1998 een euro-mediterrane "expert-meeting" wordt gehouden over migratie.
Naar goed Europees gebruik proberen de lidstaten maar alvast op eigen houtje tot zaken te komen. Nederland heeft met Marokko een bilateraal akkoord gesloten over de verwijdering van illegalen en uitgeprocedeerden. Italië heeft vergelijkbare akkoorden met Albanië, Marokko en Tunesië gesloten.
Bufferstaten
Langzaam aan wordt er een model zichtbaar. De EU probeert haar verantwoordelijkheid voor vluchtelingen af te schuiven op haar buurlanden. In die strategie vervullen de landen aan de zuidgrenzen, net als aan de oostgrenzen, een dubbele functie. Enerzijds dienen ze de migratie van buiten het gebied tegen te gaan. Ze worden met technische en financiële bijstand van de EU geholpen bij de modernisering van de grensbewaking, waardoor de bufferstaten de verantwoordelijkheid krijgen voor migranten en vluchtelingen.
Anderzijds zijn deze staten een reservoir van goedkope en vooral tijdelijke arbeidskrachten. Er worden steeds meer arbeidsverdragen gesloten. Er ontstaat dus een gelaagd Europa, met een goed afgeschermde kern en daaromheen een ring van geassocieerde landen die hun buitengrenzen steeds verder zullen dichttimmeren in ruil voor een ruimere toegang van hun produkten en hun arbeidskrachten tot de markten van de EU.
Dat dit het model is waarmee stilzwijgend gewerkt wordt, werd nog eens onderstreept door het recent uitgelekte Oostenrijkse voorstel over de toekomst van het Europese migratie- en asielbeleid. Deze nota pleit voor een wereldwijde strategie. Economische samenwerking en ontwikkelingshulp moet afhankelijk worden gemaakt van de bereidheid van landen om te voldoen aan de migratiedoelen van de EU. In de nota wordt een model van concentrische cirkels geschetst. De eerste cirkel bestaat uit de EU, waar de Schengen-standaard geldt. De tweede cirkel bestaat uit de aspirant-lidstaten in Midden- en Oost-Europa en de landen aan de Middellandse Zee. In ruil voor het lidmaatschap van de EU moeten deze landen de Schengen-standaard op het gebied van grenscontrole, visumpolitiek, asielprocedures en verwijderingsbeleid overnemen.
Een derde cirkel wordt gevormd door Turkije, Noord-Afrika en de landen van het GOS. Zij moeten zich primair concentreren op grenscontroles, transitcontroles en de bestrijding van mensensmokkel. In ruil daarvoor biedt de EU hen intensievere economische samenwerking aan. De vierde cirkel tenslotte, bestaat uit het Midden-Oosten, China en Afrika. Daar wordt ontwikkelingshulp als breekijzer ingezet.
Pottenkijkers
In Nederland pleit D66 inmiddels ook voor regionale opvang. Turkije moet volgens hem wel eerst haar internationale verplichtingen nakomen en de mensenrechten naleven. En er moet ook een gezamenlijk Europees beleid zijn ontwikkeld. Aan deze voorwaarden zal niet snel voldaan zijn, maar desondanks omhelst D66-Kamerlid Boris Dittrich de EU-plannen.
De opvang, beoordeling en verwijdering worden op Turkije afgeschoven en alleen de erkende vluchtelingen mogen uiteindelijk naar Nederland afreizen. En wat er nu allemaal precies in Turkije gebeurt, tja, dat is dan in ieder geval uit het zicht en niet langer een Nederlandse verantwoordelijkheid. Dittrich heeft hierbij, uiteraard, ook het belang van vluchtelingen op het oog. "De asielzoekers die een afwijzing ontvangen hebben het voordeel dat zij geen lange reis naar Europa hoeven te maken (vaak onder erbarmelijke omstandigheden) en sparen zodoende een grote som geld uit die ze anders aan hun reisagent zouden hebben moeten afstaan."
Terwijl Dittrich het debat aanzwengelt, werkt de EU al volop aan de realisering van de plannen. Er vindt al operationele samenwerking plaats met de Turkse grens- en politiediensten. Het is een klassieke politiek van voldongen feiten, waarbij vrijwel het hele proces zich achter gesloten deuren afspeelt. Van pottenkijkers is men nu eenmaal niet gediend in de EU.