De Fabel van de illegaal 36, september/oktober 1999
Auteur: Jelle van Buuren
In oktober bespreken de Europese regeringsleiders het toekomstige EU-asielbeleid. Men wil tot bindende afspraken komen over het verder dichtmetselen van Fort Europa. Vluchtelingen moeten ver buiten Europa al worden gestopt. Weten ze het Fort toch binnen te komen, dan kunnen ze niet langer rekenen op een vluchtelingenstatus, maar slechts op tijdelijke en flexibele regelingen zonder rechten.
In 1985 werden in het lieflijke Luxemburgse dorpje Schengen de eerste bouwstenen gelegd voor een gezamenlijk Europees asiel- en migratiebeleid. Het Akkoord van Schengen, dat de regeringsleiders van Nederland, Duitsland, België, Luxemburg en Frankrijk toen afsloten, stond model voor het latere beleid van de 15 EU-lidstaten. Schengen introduceerde het begrip "compenserende maatregelen". Als tegenwicht tegen het opengooien van de binnengrenzen moesten maatregelen genomen worden om te voorkomen dat Europa een lustoord werd van drugscriminelen, terroristen en illegale migranten.
Bijna 15 jaar later komen de Europese regeringsleiders bijeen in het kleine Finse stadje Tampere. Tijdens een speciale Europese Top over het asielbeleid, op 15 en 16 oktober, willen de regeringsleiders spijkers met koppen slaan. Het proces van afsluiting en uitsluiting, dat in de jaren 80 begon, moet hier haar definitieve beslag krijgen.
Nederlands waterballet
Het Europese asielbeleid bestaat uit een systeem van "gestaffelde veiligheidslinies", zoals het in Schengendocumenten heet. Dat komt erop neer dat er verdedigingslinies tegen vluchtelingen en migranten zijn opgeworpen. Een eerste ring begint ver buiten Europa, waar grenswachten en migratiedeskundigen proberen te verhinderen dat vluchtelingen überhaupt de reis naar Europa kunnen ondernemen.
De tweede linie is de buitengrens van Europa, waar een steeds verder gemilitariseerde grensbewaking moet voorkomen dat mensen ongezien binnen de muren van het Fort komen. De derde linie ligt in Europa zelf, waar mobiele grenspatrouilles, overheidsloketten, identificatieplicht en razzia's het net om vluchtelingen sluiten.
Ondanks een indrukwekkende rij maatregelen en een flink opgetuigd repressie-apparaat, zijn de Europese beleidsmakers niet tevreden over de resultaten. Men vindt dat er nog steeds teveel vluchtelingen en illegale migranten naar Europa komen. De aantallen moeten, koste wat het kost, omlaag. Daarnaast is er nog niet heel veel terechtgekomen van een echt geharmoniseerd Europees asielbeleid. Het gevoerde beleid is eerder een optelsom van nationaal beleid, dan het resultaat van bindende Europese afspraken.
Voor een vluchteling maakt het natuurlijk niet veel uit of hij nu door de hond of door de kat gebeten wordt. De praktijk van het afgelopen decennium heeft vooral een neerwaartse spiraal laten zien: uit angst een 'aantrekkelijker' toevluchtsoord te zijn dan de buren, doet elk land voor zich veel moeite om zo onaantrekkelijk mogelijk te zijn. In Nederland heeft zich dit vertaald in de term "aanzuigende werking", waarmee het asielbeleid van elk humanitair randje is ontdaan. Onder het neoliberale motto "de maatschappij is niet maakbaar, maar wel afbreekbaar" wordt een zo hardvochtig mogelijk beleid gevoerd.
De lekkende asieltenten op de heide van Ermelo vorig jaar waren daar een goed voorbeeld van. Diverse Justitiewoordvoerders lieten tussen neus en lippen doorschemeren dat men hoopte dat de CNN-beelden, die van dit Nederlandse waterballet over de wereld vlogen, vluchtelingen zou afschrikken om naar Nederland te komen.
Meerderheid van stemmen
Dat een gezamenlijk EU-beleid nog niet echt uit de verf komt, heeft te maken met onderlinge tegenstellingen tussen de lidstaten. De zuidelijke EU-landen, die relatief weinig vluchtelingen krijgen, vinden het wel best zo. De vele illegalen die daar leven, houden op een goedkope manier de grijze economie draaiend. De noordelijke landen vinden daarentegen dat ze teveel vluchtelingen moeten opvangen en pleiten daarom voor gezamenlijk beleid dat tot een evenredige spreiding van vluchtelingen moet leiden.
Aangezien de Europese Justitieministers met unanimiteit beslissen over maatregelen, kan elk land ongewenste ontwikkelingen blokkeren. Tevens waren de meeste besluiten die werden genomen, juridisch niet bindend voor de lidstaten. Dat maakte het Europese vluchtelingenbeleid de afgelopen jaren tot een opportunistisch ad hoc beleid.
Dat gaat echter veranderen. In het Verdrag van Amsterdam, dat in mei 1999 in werking trad, is bepaald dat besluiten die worden genomen, voortaan wel bindend zijn voor de lidstaten. Bovendien is vastgelegd dat over 5 jaar met meerderheid van stemmen besloten kan worden. Een besluit dat door de Europese Raad voor Justitie en Binnenlandse Zaken (JBZ-Raad) wordt genomen, is voortaan in één klap dwingend nationaal beleid. Besluit de JBZ-Raad, om maar eens een actueel thema te noemen, dat slachtoffers van niet-statelijke vervolging voortaan niet meer als "vluchteling" erkend mogen worden, dan zijn alle Europese landen daaraan gebonden.
De Top in Tampere moet voor de komende 5 jaar een asielstrategie vastleggen en een begin maken met bindende EU-asielwetgeving. Een aanzet daarvoor gaf Oostenrijk, dat vorig jaar een voorstel schreef waarin enkele revolutionaire plannen stonden. Zo wilde men het asielverdrag van Genve aanpassen. In het nieuwe verdrag zouden mensen die vluchten voor oorlogsgeweld, burgeroorlogen, militiegeweld of afscheidingsoorlogen niet langer als "vluchteling" erkend kunnen worden. Voor hen zouden aparte regels moeten gelden: tijdelijke bescherming, geen toegang tot de asielprocedure, geen rechten en een zo snel mogelijke verwijdering. "De asielsector zou minder gebaseerd moeten worden op rechtstatelijke procedures en afdwingbare individuele rechten en meer op politieke benaderingen", staat in het document te lezen. Het Oostenrijkse document werd in de ijskast gezet nadat er een storm van kritiek losbarstte.
Alvast aan de slag
De Oostenrijkse ideeën zijn echter nog springlevend. Nederland nam het voortouw om de belangrijkste elementen uit het plan te redden, door het te vertalen naar concrete beleidsplannen voor een aantal herkomstlanden, zoals Somalië, Albanië/Kosovo, Marokko, Afghanistan/Pakistan, Sri Lanka en Irak. Nederland lanceerde een voorstel tot de oprichting van de High Level Working Group on Asylum and Migration (HLWG). De EU heeft een gezamenlijk belang bij de aanpak van vluchtelingen, zo stelde de Nederlandse regering. De HLWG wil zonder al te veel inhoudelijke discussie alvast aan de slag gaan. Je kunt lang of kort praten over een Europese definitie van een "veilig land", of een EU-verwijderingsbeleid, redeneerde men in Den Haag, maar dat schiet niet op. Dan verzand je weer in de aloude Europese tegenstellingen. Je kunt beter een paar concrete plannen maken voor de landen waar veel vluchtelingen en illegalen vandaan komen, dan kun je tenminste aan het werk. Later kan dan nog wel eens bekeken worden of de praktijkresultaten omgezet kunnen worden in officiële EU-regels.
De HLWG wil door betere samenwerking tussen politie-, Justitie- en migratiediensten mensen beletten te vluchten. Wie toch vlucht, moet worden opgevangen in de eigen regio. Wie Europa weet te bereiken, moet zo soepel en efficiënt mogelijk teruggestuurd worden naar het land van herkomst of een regionaal opvangkamp. In ruil hiervoor rammelt de EU met de geldbuidel. Herkomstlanden die ervoor zorgen dat hun burgers binnen de grenzen blijven, krijgen economische samenwerking of ontwikkelingshulp toegezegd.
Ontheemden-regeling
De HLWG wil dat de plannen op de Top van Tampere zullen worden goedgekeurd. Gebeurt dat, dan komt er een geconcentreerde EU-aanpak van een aantal 'lastige' landen, die teveel vluchtelingen en migranten produceren. Men hoopt dat er zo ten aanzien van die landen een min of meer uniform Europees beleid zal ontstaan.
Tegelijkertijd wordt eraan gewerkt om de boel in Europa zelf op orde te brengen. De komende jaren moet er een Europese ontheemden-regeling komen. Te voorspellen valt dat vrijwel alle vluchtelingen voortaan onder zo'n ontheemdenregeling zullen vallen, omdat die veel minder juridische waarborgen kent dan een asielprocedure. Daarnaast willen de EU-landen een gezamenlijke definitie van vluchtelingenschap invoeren. "Er zijn bijna geen politieke vluchtelingen meer. Van de 100 komen er misschien 5 voor die kwalificatie in aanmerking. Niets is meer uitgesloten. We moeten samenwerken: vingerafdrukken uitwisselen, illegalen terugsturen en Europol inschakelen", aldus een Nederlandse topambtenaar. De kans is groot dat in de definitie van vluchtelingenschap geen ruimte meer is voor slachtoffers van niet-statelijk geweld. Hen rest dan alleen nog maar de ontheemdenregeling, of een enkele reis terug.