De Fabel van de illegaal 38/39, april 2000
Auteur: Jelle van Buuren
De Europese politieorganisatie Europol wil informatie uitwisselen met landen die de mensenrechten schenden. Daarbij gaat het ook om informatie-uitwisseling over "illegale immigratie". Deze ontwikkeling past in een trend waarin het Europese migratiebeleid een internationale dimensie krijgt.
In december 1999 liet de Tweede Kamer heel even haar tanden zien. In een spoedzitting droeg ze minister Korthals van Justitie op om de volgende dag in Brussel zijn "njet" uit te spreken tegen een voorstel dat het de Europese politieorganisatie Europol mogelijk moest maken informatie uit te gaan wisselen met landen van buiten de Europese Unie.
De Kamerleden, die een dag daarvoor nog met het voorstel hadden ingestemd, waren opgeschrikt door publicaties in dagbladen. Hieruit bleek dat ze met een verouderde versie van het voorstel hadden ingestemd. De lijst met landen waar Europol informatie mee wilde gaan uitwisselen, bleek op het laatste moment uitgebreid met Marokko, Bolivia, Colombia en Peru. Landen die geen beste reputatie hebben op het gebied van de mensenrechten. De minister van Justitie verklaarde later dat hij had vergeten het parlement van de wijziging op de hoogte te stellen. "Het onderwerp is tot mijn spijt niet aan de orde gesteld tijdens het algemeen overleg, omdat het als het ware was ondergesneeuwd onder de hoeveelheid van onderwerpen die zijn besproken", schreef Korthals in een brief aan de Kamer.
Het merkwaardige was dat op de lijst waar de Kamer in principe wel mee akkoord was gegaan, landen als Turkije en Rusland stonden, toch ook geen kampioenen als het gaat om de bescherming van de mensenrechten. Daar had de Kamer blijkbaar weer geen moeite mee.
Martelkamers
De Kamer heeft al langer een probleem met de vurige wens van Europol om informatie uit te wisselen met de rest van de wereld. In 1997 werd de Kamer voor het eerst opgeschrikt door het idee dat Europol informatie zou kunnen ontvangen die rechtstreeks afkomstig was uit de martelkamers van bevriende politiediensten, of omgekeerd informatie zou aanleveren die verdachten in die martelkamers terecht zou kunnen doen komen. Het PvdA-Kamerlid Van Oven noemde dit het aanmoedigen van martelingen. "Europol laat zich zo gebruiken als overbrenger van besmette informatie. Zij opereert daarmee in het verlengde van zo'n mensenrechtenschending."
Onder druk van de toenmalige minister van Justitie Sorgdrager trok de PvdA een motie in die de samenwerking verbood. Sorgdrager vond samenwerking met deze landen onontbeerlijk. Wel beloofde ze er bij haar Europese collega's op aan te dringen geen gebruik te maken van informatie waarvan "duidelijk" was dat die door marteling was verkregen. Hoe dit boeiende onderscheid in de praktijk vorm moest krijgen liet ze wijselijk in het midden.
Vrij baan
Inmiddels heeft de Kamer alsnog Europol vrij baan gegeven. Volgens Korthals was er namelijk niets aan de hand. Europol krijgt slechts het mandaat om onderhandelingen over informatie-uitwisseling met de derde landen te beginnen. Het resultaat van die onderhandelingen komt terug in de Kamer. Als de Kamer dan alsnog bedenkingen heeft, kan ze ingrijpen, redeneerde Korthals. "Het onderwerp heeft volstrekt niet de politieke lading die door sommigen er aan toegekend wordt", vond Korthals.
Dat valt nog te bezien. Formeel klopt het dat de Kamer zich later nog over de onderhandelingen kan uitspreken. Maar de dynamiek van Europese besluitvorming maakt het voor de Kamer moeilijk in het allerlaatste stadium nog spelbreker te zijn. Er zijn moeizame onderhandelingen gevoerd met derde staten, er zijn moeizame onderhandelingen gevoerd tussen de EU-lidstaten onderling om het eens te worden over het resultaat van die onderhandelingen en dan zou aan het einde van de rit een Nederlandse Kamercommissie roet in het eten gooien. Zo werkt het niet in Europa, is al meermalen gebleken. Als puntje bij paaltje komt, gaat de Kamer door de knieën, voor het grote goed van verdergaande Europese politiesamenwerking in de strijd tegen het beest van de georganiseerde criminaliteit.
Model-overeenkomst
In een model-overeenkomst, die Europol heeft vastgesteld als basis voor de onderhandelingen, staat inmiddels wel een artikel waarin het gebruik van informatie wordt verboden waarvan "duidelijk" is dat het is verkregen door marteling. Onduidelijk is echter wie op welke manier bepaalt of dat het geval is, en wat er gebeurt met informatie waarvan niet geheel "duidelijk" is of er elektroden aan te pas zijn gekomen.
Europol stelt ook andere voorwaarden, om de zorg over samenwerking met minder frisse regiems wat te temperen. Die landen moeten een "adequaat" niveau van databescherming hebben, duidelijk maken wie toegang tot de databanken heeft en Europol wil de garantie dat doorgespeelde informatie waarvan later blijkt dat die onjuist of verouderd is, verwijderd wordt.
Europol houdt zich zelf echter wel het recht voor om informatie in de computers te houden, waarvan andere landen zeggen dat het onjuiste of verouderde gegevens zijn. Volgens de model-overeenkomst mag dit als Europol die informatie meent nodig te hebben voor analytische doelen, of dankzij eigen inlichtingen denkt de informatie toch te kunnen gebruiken. Verder geeft Europol informatie over etniciteit, politieke overtuigingen, religie, gezondheid en seksuele voorkeur alleen door in "absoluut noodzakelijke gevallen".
Het is een mooi charme-offensief van Europol. De werkelijkheid van politiële informatieverzameling en -uitwisseling is natuurlijk een andere. Wie meent dat een dergelijke papieren overeenkomst de politiële praktijken in landen als Turkije, Rusland of Colombia bezweert, is hopeloos naïef of heeft een belang bij deze rooskleurige voorstelling van zaken.
Informatiedrang
De informatiedrang van Europol past in een tendens waarin de "externe betrekkingen" een prominentere rol gaan spelen in het Europese politie- en justitiebeleid. Europa slaat de vleugels uit. "De noodzaak van coherentie, consistentie en continuïteit is door recente ervaringen met buitenlandse betrekkingen duidelijk geworden. Hedendaagse crises, zoals in Kosovo, hebben diverse effecten op de Europese Unie en haar lidstaten. Het gaat daarbij zowel om de massale instroom van ontheemden, die vaak bescherming zoeken op Europees grondgebied, illegale handel in mensen, drugs of vuurwapens, als om andere vormen van georganiseerde criminaliteit. Ook andere fenomenen, zoals migratie en grensoverschrijdende criminaliteit, in het bijzonder witwassen, zijn van belang. Dat vraagt om bezinning op de justitiële en politiële relaties met derde landen", zo schrijft de Portugese regering, de huidige voorzitter van de EU.
De EU wil gericht actie kunnen ondernemen tegen landen waaruit bijvoorbeeld de meeste migranten en vluchtelingen komen. "Uit inlichtingen is duidelijk uit welke landen de meeste drugs naar de EU worden gesmokkeld. Hetzelfde geldt voor mensensmokkel. Als de Unie de wil en de moed toont, is het in een positie om haar politieke en economische gewicht, en haar deskundigheid en financiële middelen beter in te zetten om deze landen te overtuigen en te helpen met de verbetering van wetshandhaving en samenwerking", aldus Portugal.
De praktijk
In praktijk betekent dit meer samenwerking bij grensbewaking, samenwerking met buitenlandse migratie- en politiediensten, scherpere controles op luchthavens, samenwerking bij de bestrijding van mensensmokkel, afspraken over het terugnemen van illegalen, financiële hulp bij de oprichting van detentiecentra voor illegalen (zoals in Turkije) en informatie-uitwisseling.
Dezelfde aanpak viel al te lezen in het omstreden strategiedocument dat Oostenrijk in 1998 publiceerde. Hierin werd voor een wereldwijde migratiestrategie gepleit. De migratiedruk zal alleen maar toenemen, gezien de deplorabele stand van zaken in grote delen van de wereld, aldus deze nota. "De mogelijkheden om de economische oorzaken van migratie te elimineren zijn gelimiteerd. Dat geldt ook voor demografische en milieufactoren, evenals voor een duurzame verandering in de mensenrechtensituatie. Politieke samenwerking tussen gastlanden, transitlanden en herkomstlanden is het enige beloftevolle pad." "Politieke samenwerking", dat klinkt aardig, maar uit het vervolg van de nota blijkt dat het om eenrichtingsverkeer gaat. Economische samenwerking en ontwikkelingshulp moeten volgens de Oostenrijkse regering afhankelijk worden gemaakt van de bereidheid van landen om te voldoen aan de migratiedoelen van de EU.
In de nota wordt een model van concentrische cirkels geschetst. De eerste cirkel bestaat uit de EU, waar de Schengenstandaard geldt. De tweede cirkel bestaat uit de aspirant-lidstaten in Midden- en Oost-Europa en de landen aan de Middellandse Zee. In ruil voor het EU-lidmaatschap moeten deze landen de Schengenstandaard op het gebied van grenscontrole, visumpolitiek, asielprocedures en verwijderingsbeleid overnemen. Een derde cirkel wordt gevormd door Turkije, Noord-Afrika en de landen van het CIS. Zij moeten zich primair concentreren op grenscontroles, transitcontroles en de bestrijding van mensensmokkel. In ruil daarvoor biedt de EU hen intensievere economische samenwerking aan. De vierde cirkel tenslotte, bestaat uit het Midden-Oosten, China en Afrika. Daar wordt ontwikkelingshulp als breekijzer ingezet.
Voor het model van concentrische cirkels is het volgens de Oostenrijkse regering dringend nodig om het asiel- en immigratiebeleid een veel prominentere rol te laten spelen binnen het algehele EU-beleid. "De besluitvormende instanties raken er steeds meer van overtuigd dat er zuiver op het gebied van asiel- en vreemdelingenrecht of op het terrein van de ministeries van Binnenlandse Zaken en Justitie geen oplossingen voorhanden zijn, doch dat er daarentegen behoefte is aan op samenwerking berustende, supranationale en allesomvattende, multidisciplinaire initiatieven."
War on migration
Europol speelt een centrale rol bij de Europese bestrijding van illegale migratie en mensensmokkel. Daarbij werkt het nauw samen met het Cirefi, een Europees orgaan dat informatie over immigratie verzamelt en analyseert. Europol en Cirefi hebben recent afgesproken de samenwerking te intensiveren. Ook hier nemen de externe relaties een prominente plaats in. Cirefi concentreert zich op het maken van een totaaloverzicht van illegale migratie en mensensmokkel en doet voorstellen voor beleid, terwijl Europol zich concreet richt op het achterhalen en bestrijden van migratienetwerken. Europol en Cirefi hebben afgesproken om samen "strategieën voor te stellen gericht op derde landen om illegale immigratie te bestrijden".
Het mandaat dat Europol nu heeft gekregen om onderhandelingen aan te knopen over informatie-uitwisseling met derde landen zal dus ook zijn effecten hebben op migratiegebied. Maar de mensensmokkelaars en illegale immigratienetwerken die Europol te vuur en te zwaard wil bestrijden onder de noemer van "georganiseerde criminaliteit", zijn voor vluchtelingen vaak de enige mogelijkheid om hun land te ontvluchten en Fort Europa binnen te komen.
Dat in deze 'war on migration' samenwerking plaatsvindt met dubieuze regiems, wordt als onvermijdelijke consequentie gezien in Europese en nationale beleidskringen. Je kunt nu eenmaal geen omeletje bakken zonder een ei te breken, is de redenering. De hieruit volgende consequentie dat mensen steeds moeilijker kunnen vluchten en opgesloten blijven in landen die politieke en sociale mensenrechten vertrappen, is echter niet "onvermijdelijk". Dat is gewoon het doel van het Europese beleid.